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十八大以来我国文化产业的政策回顾与趋势导向
发布时间:2017-10-13
来源: 言之有范

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自2011年10月党的十七届六中全会报告进一步提出建设社会主义文化强国的目标以来,我国的文化产业政策已经从高度集中管制的管理模式中脱胎出来,五年来大量的政策文件有效促进了社会主义文化大发展大繁荣、产业结构得到优化升级、现代文化市场主体构建加快、国际文化竞争力稳步提升、文化自信不断强化,让世界看到了更加强大的中国。党的十九大召开在即,本文将从近五年的文化产业政策供给的概况、亮点及未来趋势三个维度出发,对近年的文化产业政策进行全方位的分析与解读。

一、概况:近五年来我国文化产业政策供给情况

1.目标导向:体制改革驶向纵深,文化强国目标加快

随着文化强国的目标在2011年十七届六中全会中首次提出,多年的发展探索使得我国文化产业政策已经摆脱以经济目标为主体的发展格局,成为政治性目标的重要一环。“三期叠加”使我国文化体制改革步入深水区,在此背景之下,我国坚持以习近平总书记的重要精神为引领,牢牢把握改革方向、明确改革框架,不断建立健全现代文化市场体系、加快构建现代公共文化服务体系、深化文化企业改企改制,深入制定《深化文化体制改革实施方案》,科学编制《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》。截至目前,党的十八届三中、四中、五中、六中全会确定的104项文化体制改革任务已完成97项。同时,始终坚守文化产业发展的基本底线,坚持把社会效应放首位,把建立社会效益与经济效益相统一的体制机制作为立策之本。目前,综合性、专门性文件30多个,涉及文化体制改革综合配套政策及电影、出版、小微企业、对外文化贸易等方面,构建了有利于“两个效益”相统一的文化经济政策框架。文化体制改革驶向纵深,主体框架基本确立,文化创新创造活力进一步增强、文化产业与文化事业融合繁荣发展,不断向社会主义文化强国稳步迈进。

2.颁布主体:部门联动趋势明显,综合型政策成主导

随着“文化+”的不断深入,产业间边界日趋模糊,文化产业正深入融合到国民经济的大循环中,成为新常态下促进经济转型升级的新动力。我国文化产业政策已经由追求文化产业的数量增长转变为提高文化产业发展的质量和效益,努力推动文化产业成为国民经济支柱性产业。文化产业融合发展的需求使得我国文化政策的部门联动趋势愈加明显,综合型政策在我国文化产业政策体系中的比重越来越大。据不完全统计,从2012年到2017年重点的78项文化政策制定主体来看,除了文化部制定的15项政策之外,其他部门单独出台较少,而由国务院及各部位联合发布的政策则达到63项,政策内容涉及文化消费、知识产权建设、数字创意产业、市场监管、对外文化贸易、文化法律法规等各个领域,呈现出较强的综合性特点与部门合作发展特点。文化发展多方出力、联动实施不仅能够提升文化产业政策的实施效率,也能够拓宽文化发展领域、提升文化政策制定的科学性。由此可以看出,加强部际联动、推进文化政策从“小文化”向“大文化”转变,已经成为各方共识。

3.管理方式:从“办文化”到“管文化”再到“治文化”的转变

由于我国的社会环境和社会性质与西方国家不同,文化产业的发展路径也是大相径庭,这使得我国文化产业政策从一开始就需要借助政府这个“有形的手”进行制定和推行。随着2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的颁布,政府逐步转变职能,首次提出“市场在资源配置中起决定性作用”与“建立健全现代文化市场体系”。几年来,政府积极推动和促进市场化改革,调整文化产业的政策导向,加快转变政府职能,大幅减少对资源的直接干预,并且根据市场规律、市场价格、市场竞争来促进资源配置,从“办文化”到“管文化”的转变效果明显。从2016年文化产业政策的执行和落实情况来看,67%是通过行政管理手段来实现的,如通过出台各种管理办法、规划计划及行政审批来指导和规范文化发展,而用经济和法律的手段并不多,分别占27%和6%。这也在一定程度上说明,当前我国整体处于文化管理向文化治理的转型阶段。以法律为基础、以政策为引导、以全面构建现代文化市场体系为支撑的文化产业发展模式还在继续探索中,由“管文化”向“治文化”的管理方式的转变也在稳步进行。


4.政策对象:加快布局新技术新业态,引领产业发展方向

“面对日益激烈的国际竞争,我们必须把创新摆在国家发展全局的核心位置,不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新”,习近平同志这样指出。在经济发展进入新常态、供给侧结构性改革深入推进的背景下,“文化+科技”已经成为转型升级、绿色发展的新动力。从2012年6月颁布的《国家文化科技创新工程纲要》开始,深入实施文化科技创新工程效果显著。五年来,我国文化产业政策致力于布局新技术与新业态,以较强的现实回应力与战略引导力,布局引领新兴产业的发展方向。基于网络化、数字化的新兴业态蓬勃发展,以网络直播、网络游戏、网络电影与电视、网络出版等为代表的新业态正成为未来文化产业发展的核心增长极。尤其是2016年国务院印发的《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》中更是将数字创意产业上升到国家战略高度。


二、回首:五年来我国文化产业的政策亮点回顾

1.多项法律齐出台,文化立法取得大突破

文化立法一直是我国文化产业发展的短板,五年来,经过多次修改与完善,文化立法终于取得重大突破。首先,2015年,我国博物馆行业第一个全国性法规文件《博物馆条例》正式实施,用制度保障来推进博物馆事业规范化、专业化发展。其次,《电影产业促进法》于2016年11月正式颁布,是我国文化产业领域的第一部正式法律,该法律的施行将推动电影行业从行政法规监管转向专门法律监管。同时,我国文化领域的首部基本法《公共文化服务保障法》于2017年3月1日起正式施行。为推进基本公共文化服务标准化均等化发展,保障人民群众基本文化权益提供了更加有力的法律依据和制度保障。文化立法逐渐成为国家在文化建设中的重点之一,也将会是我国未来文化产业发展的关键方向。

2.用创意活化文物,文物保护发展新纪元

在信息科技高度发达的时代,传统的文化保护和展陈方式继续进行创新性发展,“让收藏在博物馆里的文物、陈列在广阔大地上的遗产、书写在古籍里的文字都活起来”,过去5年中,活态传承与保护文物的观念日益深入人心,随着《关于推动文化文物单位文化创意产品开发的若干意见》等政策的出台,以故宫文创为代表的用创意激发文物活力的优秀案例,让文物保护迈向新纪元。

3.知识产权高度重视,系列政策密集出台

知识产权保护作为文化产业生存与发展的关键,随着IP热潮的兴起,知识产权保护备受重视。《使用文字作品支付报酬办法》《关于知识产权支持小微企业发展的若干意见》《深入实施国家知识产权行动计划(2014-2020年)》《深入实施国家知识产权战略加快建设知识产权强省推进计划》等一些列政策的出台,从人才发展机制改革、学术环境优化、侵权行为打击、知识产权强国建设和知识产权导向分配等多方面作出立足实际、着眼未来的全方位部署,加大了对知识产权的保护力度。

三、展望:未来我国文化产业政策导向预测

1.供给端与消费端两端发力,双轮驱动增质量

目前,文化产品的供需矛盾仍然是制约文化产业发展的绊脚石。需要继续创新文化产业政策供给路径,在加快文化领域供给侧结构性改革的同时,继续扩大和引导文化消费,通过供需两端的“双轮驱动”推动产业发展。因此,从文化供给方面看,未来文化产业政策的制定仍需坚持问题导向,继续杜绝低俗供给、减少低端供给、淘汰过剩供给、盘活呆滞供给、清理僵尸供给;从文化消费方面看,加快建立健全现代文化市场体系,出台政策营造消费环境、推动建立扩大和引导文化消费的长效机制。


2.文化产业领域基本法律有望出台,“母法统领” 助发展

尽管我国的文化立法在近几年已经出了较大成就,然而与其他发达国家相比,我国文化立法仍有较长的路需要走。值得注意的是,在《国务院2016年文化工作计划》的预备项目中,《文化产业促进法(起草)》《著作权法(修订)》《公共图书馆法(草案)》等都位列其中。可以预见,文化产业领域的基本法律有望出台,文化法规应从“多头共管”向“母法统领”转变,文化法律法规将逐渐向规范化、体系化稳步推进。


3.国家文化安全政策将受重视,文化走出去更繁荣

在文化全球化交流和贸易的过程中,一个国家的文化安全不仅与文化产业发展的程度成正比,而且与文化产业的国际贸易化程度成正比。以美国为代表的西方强势文化对其他弱势文化的渗透、控制和强行市场准入等都威胁到国家文化安全,我国文化产业安全政策的制定与实施,在文化产业发展中尚是相对薄弱的环节,不利于我国应对日益激烈的国际文化竞争。因此,在未来文化产业政策设计规划上,不仅应该注重我国文化产业“引进来”与“走出去”的政策优惠,更应该注重国家文化安全的保护,确立以国家利益为最高利益的文化发展观,建立积极的国家文化安全预警系统,加快国家文化外贸体制的改革,全面推进国家文化创新能力的建设。


4.加快构建现代文化市场体系,市场配置作用加强

发挥市场在资源配置中的基础性作用,加快构建现代文化市场体系不仅是深化文化体制改革的必然要求,更是推动我国文化产业繁荣发展的坚实后盾。因此,在坚定社会效益与经济效益相统一基本底线的前提下,现代文化市场体系的构建将仍然是未来文化产业政策的重点工作。一方面完善多层次的文化产品市场,满足个性化、多样化的文化消费需求;加快建立完备高效的文化要素市场,促进文化要素在健康有序的市场环境中高效运转。另一方面要加快构建以信用为核心的市场监管体系,不断提升文化市场的综合执法能力。

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